制定殡改方案 实行目标管理 落实责任追究——蒙自市殡改办组织人员到玉溪、曲靖考察学习殡葬改革经验获得的启示

　　为学习和借鉴先进地区的经验和做法，进一步推进蒙自市殡葬改革工作，蒙自市殡葬改革办公室(以下简称“殡改办”)于10月19日至21日组织市殡仪馆、公墓管理所、市林草局、市自然资源局、市城市综合执法局、市水利局等单位和部门人员一行15人赴玉溪市江川区和澄江市、曲靖市麒麟区和马龙区考察学习当地殡葬改革的政策、办法和措施、殡葬执法、农村公益性公墓建设的管理办法和执行情况等先进经验。通过参观学习，不但进一步拓宽殡改办工作人员的视野，增长殡改办干部职工的见识，为稳步推进蒙自市殡葬改革工作奠定了坚实的思想基础、获得了较好的经验借鉴。而且，作为率队考察学习的我，在考察学习之后获得许多启示，真是受益匪浅，感触颇深，感慨万千，很受启发。

张清（后排左一）一行认真听取曲靖市麒麟区民政局领导介绍他们的殡葬改革做法和经验

　　一、玉溪市、曲靖市殡葬改革工作的主要做法

　　玉溪市自2014年以来，切实加大改革力度，建立健全法规政策，促进了全市殡葬管理工作的顺利推进。先后出台了一系列政策文件，制订了殡葬改革工作责任制和责任追究制，实行目标管理。曲靖市自2006年开始实施殡葬改革工作以来，始终坚持以改革为动力，以惠民为目标，不断加强基础设施建设，出台配套政策、完善举措、依法推进。火化率从2016年的6%到2017年的16.8%，再到2018年的60%、2020年的100%。他们的具体做法如下：

　　(一)加强领导，建立健全长效机制，为殡葬改革提供制度支撑。如：玉溪市澄江市委、市政府把殡葬改革工作纳入年度考核，党政“一把手”确定为殡改工作的第一责任人，完不成任务者“一票否决”。在“一把手”的推进下，全市实现了“6个到位”，即：思想认识、组织领导、政策法规、基础设施、政府公共服务、管理运行机制到位。同时制定出台了殡葬法规，乡镇(街道)积极行动，倡导党员干部带头，终于使殡葬改革工作得以快速推进。其次是各个公益性公墓每天都有工作人员24小时轮流监管，墓地绿化、卫生由相关工作人员负责。特别是推行殡葬改革后，既节约了土地资源、保护了生态环境，又减轻了群众负担，其成效得到了百姓的认可，丧葬陋俗逐渐消失，厚养薄葬、文明办丧的良好社会风尚逐渐形成。曲靖市马龙区就采取三项措施，制定配套政策。让殡葬改革有章可循、有规可依。一是依据《国家殡葬条例》《云南省殡葬管理条例》等政策法规，结合辖区实际，相继制定出台了《马龙县全面深化殡葬改革工作方案》《马龙县殡葬管理实施细则》《马龙县农村公益性公墓建设指导意见》《马龙县农村公益性公墓管理办法》《马龙县农村公益性公墓验收标准》《马龙县“三沿六区”专项整治工作实施方案》等18个规范性文件和政策措施，让殡葬改革有章可循、有规可依。二是压实工作责任。全面实行区级领导包乡镇(街道)，区直部门包村(居)委会，财政供养人员包原籍所在村(居)民小组的殡葬改革包保联系制，逐级签订《殡葬改革工作承诺书》，压实殡改工作责任。三是健全工作制度。实行“1110”殡改工作机制，即：死亡信息1小时内上报至区殡改办，遗体1天(24小时)内送至殡仪馆，遗体必须于10天内完成火化;实行殡葬改革“零报告”工作制，要求各乡镇(街道)民政办于每天下午5点以前将当天死亡人员情况、骨灰寄存情况和骨灰安葬情况上报区殡改办，确保及时掌握殡葬改革的新情况和新动态。

考察组认真听取玉溪市江川区的殡葬改革经验介绍

　　(二)强化宣传，配齐人员，为殡葬改革织牢监管密网。如：曲靖市每年结合清明节、中元节及文化下乡等有关宣传活动中，通过书写标语、发放宣传单、电视、广播、等媒体多形式开展文明殡葬宣传活动。马龙区在今年3月还制定下发了《曲靖市马龙区人民政府办公室关于做好殡葬改革移风易俗工作的通知》(马政办发〔2020〕9号)，对殡葬文明行为进行了规范和要求，发文执行后，取得了明显的效果，其中，以各乡镇(街道)为单位，以派出所为主导，对农村丧事主持人(阴阳先生)进行教育，在办丧事时，不得翻新花样，搞不文明活动，倡导减少环节，简办丧事，签订《承诺书》的做法，得到市殡改办的认可。并倡导丧事简办，鼓励倡导佩戴一朵白花，在公墓悼念厅开一个追悼会，吃两顿饭的“一一二”办丧方式。与此同时，他们还明文规定，每个乡(镇、街道)补助10万元用于配备殡葬用车。并在全区10个乡(镇、街道)实行从人员死亡到殡仪馆火化都由所在乡(镇、街道)、村社区的信息员全程跟踪处置，尸体火化后骨灰从运输、寄存到安葬的各个环节都由信息员或者所在乡(镇、街道)指定的专人全程负责跟踪处置，骨灰从殡仪馆取出后，由殡葬信息员(或所在乡(镇、街道)指定的专人)监管所在乡(镇、街道)殡葬用车直接运到公墓寄存、安葬，从源头上彻底杜绝了偷换骨灰、骨灰入祖坟安葬等违反殡葬改革政策法规的行为。对于无名、无主尸体，在医院死亡和因事故、其它非正常死亡人员(含无名尸体)分别由医院、公安部门或事故处理负责单位及时与殡仪馆联系接运遗体，火化后按照属地管理原则交由无名、无主尸体所在乡(镇、街道)民政部门送至公墓实行生态安葬，所需费用从惠民殡葬补助经费中列支。麒麟区还成立了公墓建设工作领导小组，调整和充实了区殡改工作领导小组;成立殡葬管理服务中心，配齐3名工作人员;成立级殡葬改革应急指挥部;各乡(镇、街道)成立了由森林警察中队为依托，综治、司法、民政、林草、自然资源、城市综合执法、水、市场监管、村建等部门负责人为成员的殡葬执法队伍，为殡改工作保驾护航;每个村(社区)明确了1名殡葬信息员，负责上报死亡信息以及对遗体火化、骨灰运输、骨灰安葬等环节进行跟踪处置。玉溪市江川区在宣传殡葬改革工作中，由村委会工作人员向每家每户发放宣传资料，让群众人人知晓实行火葬的时间节点及相关惠民政策。在“两会”期间，将800多份殡葬改革宣传材料与会议资料一起发放，组织人大代表和政协委员到殡仪馆实地视察，让人大代表和政协委员成为宣传发动殡葬改革的主力军和带头人。并按照“属地管理”原则，做好遗体火化和骨灰入墓安葬等工作。

　　(三)强化资金保障，狠抓殡葬基础设施建设，为殡葬改革提供坚强的硬件保障。如：玉溪市江川区在2014年初就采取“整合资金、整合项目、并点建设”的方式，仅用3个月时间就完成了殡仪馆建设，保障了“死有所化、化有所葬”。随后，又召开全区乱埋乱葬专项整治工作会，按照“乡不漏村，村不漏组，组不漏山”的工作方法，采取“平毁一批、迁走一批、改造一批、遮挡一批”的方式对墓区进行生态化改造与治理。并采用BOT模式运作殡仪馆及经营性公墓(即民间资本建设+50年管理经营权后移交政府模式)与云南江川福德陵园建设管理有限公司签订了殡仪馆及经营性公墓建设投资协议，并于2015年2月27日成功运营。据统计，江川区自2015年3月1日在全区推行火葬工作以来，截至目前，全区公墓园建设了树葬区、壁葬区、草坪葬区等，其中：在农村公益性公墓实行树葬1个、壁葬4个、骨灰撒散3个，在经营性公墓实行草坪葬18个。澄江市通过殡葬改革，也先后建设了1个殡仪馆，1个经营性公墓、11个农村公益性公墓，使澄江的殡葬改革工作在玉溪市率先实现4个100%，即：辖区100%为火化区，火化率100%，遗体火化后100%进入公墓安葬，项目迁坟100%进入公墓。曲靖市结合实际提出了“三通”“五有”“两够用”“一达标”的农村公益性公墓建设验收标准。“三通”即公墓建成后达到电通、路通和水通;“五有”即公墓有停车场、功能用房、厕所、焚烧池、消防水池等配套设施;“两够用”即公墓建设实行一次性规划和分期建设，设计够用50年，首期建设够用10年以上;“一达标”即要求1个墓穴(含单、双)占地面积不超过1平方米，墓碑高不超过80厘米、宽不超过60厘米，墓位前通道宽不低于1米，墓穴之间的距离不低于40厘米，公墓绿化率达40%，绿化覆盖率不低于75%。公墓管理精细化。每个公墓明确了1至2名公墓管理员，负责骨灰寄存、公墓维护、骨灰安葬等事宜，并建立骨灰寄存和安葬登记台账，规范公墓痕迹资料管理。

曲靖市殡葬人员向逝者默哀

　　二、考察学习后得到的几点启示

　　(一)狠抓重点，是做好殡葬改革的前提。玉溪市、曲靖市按照“起点高、措施细、责任实”原则，都将殡葬改革工作纳入全市综合目标考核，实施一票否决，解决了部门不担当、乡镇(街道)不履行主体责任等问题。一是将惠民殡葬政策详细分为“补、奖、葬、跟”四个步骤来完成。即：补——就是把火化、运尸、冷藏(3天内)、骨灰存放(15天内)按1500元/具的标准进行补助;奖——按3000元/具给予一次性奖励;葬——乡镇级公益性公墓由政府统建后，采取引入社会资本方和委托的方式，按属地进入经营性公墓和公益性公墓;跟——按照1000元/具奖励的方式，在市、乡、村三级设信息员跟踪处置。以上各项政府按照5500元/具的标准纳入财政预算，并按季度按时拨付市民政。二是按照“政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与”的工作要求，做到乡镇(街道)和单位100%签订责任书、乡镇(街道)100%入户签订承诺书、部门公职人员100%签订承诺书“三个100%”覆盖的要求，确定责任主体，对推行殡葬改革不力、工作推诿、措施不到位的部门、乡镇(街道)、个人将启动问责程序。三是对出现土葬、骨灰入棺、隐瞒不报等违规殡葬的乡镇(街道)和部门实施一票否决。并整合基层执法力量，在各乡镇(街道)成立执法大队，严格执法。如遇特殊情况，将按事发具体情况和等级统筹市级应急工作队的资源，启动相应的联合执法程序，从而达到综合治理的目的。

　　(二)强化保障，是夯实殡葬改革的基础。曲靖市麒麟区制度保障和资金保障方面独树一帜，先后出台了《曲靖市麒麟区全面深化殡葬改革实施方案》《曲靖市麒麟区殡葬管理实施细则》《曲靖市麒麟区“三沿六区”专项整治工作方案》等13个政策文件;制作了《麒麟区农村公益性公墓证》《麒麟区骨灰寄存证》《骨灰寄存卡》28000本，在全省率先推出《麒麟区生态安葬证》，为殡葬改革工作提供了政策依据和工作规范。成立了以区委、区政府主要领导为组长、相关职能部门为成员的殡葬改革工作领导小组，形成了“党委领导、政府推动、民政牵头、部门协作、上下联动、群众参与”的工作格局。加强殡葬执法队伍建设，区级建立殡葬执法队伍1支，乡镇(街道)建立殡葬综合执法中队14支，配备殡葬监督信息员899名。区财政先后安排殡葬改革专项资金3292.24万元，主要用于殡仪馆建设、公益性公墓建设资金补助及殡葬队伍建设和政策宣传经费。投资9500万元的新殡仪馆已于2017年10月24日建成投入运营。对于镇农村公益性公墓，区财政以每个30万元的标准给予补助，对于村级农村公益性公墓，以每个20万元的标准给予补助。现已建成14个镇级公益性公墓和10个村级公益性公墓。

蒙自市全面深化殡葬改革工作动员会会场

　　(三)专项整治，是破解殡改难题的手段。曲靖市马龙区切实加强“三墓”整治工作，以党员和国家公职人员带头，充分发挥殡葬信息员和村(社区)干部工作优势，既有效推动了“三墓”整治工作，又宣传了厚养薄葬、文明治丧新风尚。截至2020年4月7日，全区拆除活人墓400多冢。规范寥廓山回族公墓管理，区民政局会同民宗局、伊斯兰协会等部门开展了寥廓山回族公墓整治工作，进一步规范了审批、安葬和管理流程。目前，现场认定了已经开挖、符合土葬政策、手续合规的坟墓共273冢，此后，不得再开挖、新增坟墓。做好违规建设、销售骨灰寄存阁位等问题整治工作。由区委统战部牵头，区民政局在原来摸底、排查的基础上进一步核实情况并会同相关部门进行了整顿，取缔违规寄存的63个骨灰阁位，已有56个移至骨灰公墓安葬或在合法的骨灰寄存设施寄存。

　　(四)破除陋习，是实施惠民殡葬的支柱。曲靖市麒麟区明文规定，从2017年1月1日开始，凡具有麒麟区户籍且未享受国家规定丧葬补助的城乡居民死亡后，按规定火化且进入依法批准的骨灰公墓安葬的，在麒麟区行政区域内免除遗体火化费和遗体接运费并一次性给予3000元丧葬补助，实行生态安葬的一次性给予4000元丧葬补助。为切实减轻困难群体丧葬负担，经营性公墓预留不少于5%的墓区，用于保障城市低收入群体的丧葬需求。采取联合执法的方式，开展丧葬用品市场整治活动，依法取缔封建迷信丧葬用品和棺木生产销售点。目前，已取缔或搬迁打碑点、棺木制作经营点17处，共收缴棺木成品217口，部分社区、居民小组共同兑现棺木成品补助款43.4万元。

　　三、对蒙自市殡葬改革工作的补充建议

　　蒙自市自殡葬改革工作开展以来，以高位推动为前提，把殡葬改革工作作为党政“一把手”工程，摆上重要议事日程;以政府主导强推动，成立了以副市长为组长，民政局局长为副组长，民政、发改、财政、公安等20余个部门为成员的殡葬改革领导小组(乡镇也成立了以乡镇长为组长的殡葬改革应急队)，定期听取殡葬改革情况汇报，及时研究解决重大问题。形成了上下联动聚合力的态势。全市上下紧扣殡葬改革的目标任务，制定殡葬改革领导小组成员单位责任制，建立健全“党委领导、政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与”的工作机制，将公墓用地管理、殡葬管理、殡葬服务、殡葬执法等工作职责分解、细化、明确到各相关职能部门，市、乡镇(街道)、村(社区)三级，层层签订目标管理责任书。一方面加大殡仪馆及殡仪服务投入力度。在殡仪馆的建设当中，不但考虑了土地规划、林业规划的要求，还充分考虑当地民众丧葬需求，努力提升殡仪服务水平。一方面加大公墓建设力度。在公益性公墓建设方面，充分考虑交通状况、自然条件、民族习俗、城乡差别、地区差异、群众意愿等因素， 注重强化殡葬基本服务的公益属性。各级设立专项资金，加大对殡仪馆、骨灰堂、公益性公墓等基础设施的建设投入。通过镇村合建、多村合建、各村独建等多种形式，不断满足人民群众对丧葬的需求，为全市实现“死有所化、化有所葬”的殡葬改革目标奠定了基础。特别是从10月3日开始，全市实现强制遗体火化以来，各单位(部门)、各乡镇(街道)全面落实殡葬惠民政策，严格执行国家确定的遗体接运、火化、遗体存放、骨灰寄存等基本殡葬服务工作，使全市的殡葬改革工作取得了初步成效。

　　但是，通过两个多月的实践，以及从到玉溪市、曲靖市的考察学习中获得的经验和启示，我认为，蒙自市的殡葬改革工作还有一些需要补充完善的地方。现斗胆建言，为领导决策提供参考。

蒙自市民政局殡葬管理所人员到鸣鹫镇开展殡葬改革宣传活动

　　一要加强领导，统一指挥。殡葬改革工作是一项全局性，系统性的工作，不是一两个部门能承担和完成的任务。殡葬事务涉及多个环节、多个部门、多个行业，因此，各级各部门要加强对殡葬改革工作的领导，依照国家、省、州殡葬管理的相关法律法规，将全面推行殡葬改革工作纳入“目标绩效考核”和“一票否决制”管理，强化殡葬改革工作考核，确保工作落到实处、取得实效。要注重发挥党员干部的带头示范作用，倡导党员干部带头执行殡葬改革政策、带头宣传倡导殡葬改革、带头文明节俭办丧事、带头火葬、带头文明祭扫、带头拆除“活人墓”等，对阻扰、破坏殡葬改革的人和事严格追责，不留情面。

　　二要加大各级殡葬改革信息员队伍建设力度，注重建立信息反馈机制。各乡镇(街道)、村委会(社区)和村民小组信息员要具体负责本辖区殡葬管理工作，及时上报本辖区居民死亡情况、协助丧属办理遗体火化、骨灰进公墓安葬等事宜，形成一张“反应灵敏、及时准确”的殡葬管理信息反馈网络。乡镇(街道)、村委会(社区)一旦获悉情况，必须立即作出反应，不能等遗体入土之后才去“亡羊补牢”。要引导各村委会(社区)和村民小组成立红白理事会，实行村民自治，并将殡葬改革纳入村规民约，深入宣传殡葬改革政策、上门做丧户思想工作，促使群众转变殡葬观念，自觉火化、自觉入公墓安葬，防止封建迷信、铺张浪费现象再度发生。

芷村镇公益性公墓

　　三要进一步加强考核问责制度的落实。市、乡镇(街道)、村委会(社区要)将殡葬改革工作纳入部门及乡镇年终目标责任考核内容，进一步建立和完善科学的考核办法。市、乡镇(街道)、村委会(社区)和村民小组要分别成立殡葬改革应急处置工作组，制定突发事件应急处置方案和工作措施，对出现不愿火化、不愿进公墓安葬等事件，市、镇、村干部坚持不懈地以“说尽千言万语、想尽千方百计、不怕千辛万苦”的精神，日日夜夜坚守做好丧属思想工作，做到政策法规宣传到位，群众工作落实到位。对个别“钉子户”敢于动真碰硬，依法强制火化。对责任落实不到位、推进不力的单位和责任人要进行严肃问责，确保了殡葬改革工作顺利推进。

　　四要继续加大资金投入力度，因地制宜做好公墓建设工作。乡村公墓建设仅按乡镇建设还不够，可以参照玉溪市江川区的做法，结合当地实际，以“镇村合建、多村合建”的形式予以施行，并将该项工作列为全市重大项目和重点工作进行督查。然后对公益性公墓价格进行公开，为殡葬改革工作提供坚实的措施保障。也可采用BOT模式运作殡仪馆及经营性公墓。同时加大乱埋乱葬专项整治工作力度，按照“乡不漏村，村不漏组，组不漏山”的工作方法，采取“平毁一批、迁走一批、改造一批、遮挡一批”的方式对墓区进行生态化改造与治理。(蒙自市民政局党组书记、局长：张清)